Effizienzvergleich
Begriff und Bedeutung des Effizienzvergleichs, der Effizienzvorgabe und des Effizienzwertes als zentraler Mechanismen der Anreizregulierungsverordnung
Der Effizienzvergleich, der als Herzstück der Anreizregulierung bezeichnet wird [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 31], ist in den § 11 ARegV bis § 16 ARegV geregelt. Auf dem von der Regulierungsbehörde gem. § 12 Abs. 1 S. 1 ARegV bundesweit durchzuführenden Effizienzvergleich basieren die Effizienzvorgaben für die Netzbetreiber, die in der Regel zur schrittweise Absenkung ihrer Erlösobergrenzen führen.
Die Folge dieses Regulierungsansatzes ist - anders ausgedrückt -, dass sich die Erlösobergrenze aller Netzbetreiber am Kostenniveau des effizientesten Netzbetreibers zu orientieren hat. Langfristig müssen alle Netzbetreiber diese (höchste) Effizienz erreichen. Nachstehend wird die Ermittlung des Effizienzwertes im Wege des Effizienzvergleichs näher erläutert.
A. Nicht beeinflussbare Kosten und Ineffizienzen
Beim Effizienzvergleich sind die sog. beeinflussbaren und die nicht beeinflussbaren Kosten zu unterscheiden. Diese Unterscheidung ist bereits in § 21a EnWG enthalten. Die §§ 11 ff. ARegV greifen diese Unterscheidung auf und stellen fest, welche Kosten:
- dauerhaft nicht beeinflussbar und deshalb bedingungslos im Netzentgelt zu berücksichtigen sind;
- vorübergehend nicht beeinflussbar sind, weil sie auch beim effizientesten Netzbetreiber vorkommen, so dass sie ebenfalls im Netzentgelt zu berücksichtigen sind;
- als Ineffizienz bezeichnet werden können, also vom Netzbetreiber im konkreten Fall beeinflussbar und deshalb schrittweise abzubauen sind.
Die Unterscheidung zwischen beeinflussbaren und nicht beeinflussbaren Kosten ist notwendig, da sich die Anreizregulierung ausschließlich auf die beeinflussbaren Kosten beziehen kann, § 21a Abs. 4 Satz 6 EnWG [Eine ausführliche Darstellung hierzu bei Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 45 ff. Insbesondere ist hier die kritische Auseinandersetzung des Autors mit dem Begriff der vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten in der ARegV sowie in der Auffassung der BNetzA beachtenswert]. Nur die beeinflussbaren Kosten kann der Netzbetreiber tatsächlich verringern. Die Regulierung darf nur in einem zumutbaren Rahmen erfolgen, in dem die Vorgaben tatsächlich erreicht oder übertroffen werden können.
1. Dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten
Die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten können grundsätzlich nicht durch den Netzbetreiber reduziert werden. Deshalb können sie keiner Anreizregulierung unterliegen. Sie müssen (nach Abzug der eventuellen, ebenso nicht beeinflussbaren Erlösen) in den Netznutzungsentgelten in jedem Fall berücksichtigt werden und werden beim Effizienzvergleich außer Acht gelassen. Gem. § 12 Abs. 2 ARegV wird der Effizienzwert in Bezug auf die Kosten des Netzbetriebes erst nach Abzug der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten festgelegt.
Die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten können grundsätzlich nicht durch den Netzbetreiber reduziert werden. Deshalb können sie keiner Anreizregulierung unterliegen. Sie müssen (nach Abzug der eventuellen, ebenso nicht beeinflussbaren Erlösen) in den Netznutzungsentgelten in jedem Fall berücksichtigt werden und werden beim Effizienzvergleich außer Acht gelassen. Gem. § 12 Abs. 2 ARegV wird der Effizienzwert in Bezug auf die Kosten des Netzbetriebes erst nach Abzug der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten festgelegt.
Welche Kosten im Einzelnen dauerhaft nicht beeinflussbar sind, regelt § 11 ARegV, wobei der gesetzliche Rahmen hierfür bereits in § 21a Abs. 4 EnWG vorgegeben ist. In § 11 Abs. 2 ARegV werden sie aufgezählt. Zu den klassischerweise dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten gehören insbesondere Steuern, Abgaben und auf gesetzlicher Grundlage zu tragende Kosten (Zahlungen an vorgelagerte Netzbetreiber oder andere Zahlungen gem. EnWG oder EEG usw.). Gem. § 21a Abs. 4 Satz 2 EnWG gehören hierzu allerdings auch "(...) Kostenanteile (infolge von) nicht zurechenbaren strukturellen Unterschieden der Versorgungsgebiete (...) beruhen (...)".
Die in § 11 Abs. 2 ARegV enthaltene, vom Wortlaut her als abschließend lautende Aufzählung der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten ist problematisch. Denn sie ist enger gefasst, als die Vorgabe aus höherrangigem Recht (§ 21 Abs. 4 Satz 2 f. EnWG: "insbesondere..."), was unzulässig sein dürfte [Deshalb betrachtet auch Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 45 die Auflistung des § 11 Abs. 2 ARegV als eine nicht abschließende.] Insofern ist bei der Feststellung der Beeinflussbarkeit einzelner Kosten des Netzbetreibers weniger auf die Frage der Dauerhaftigkeit bzw. ihrer Übernahme in die Liste des § 11 Abs. 2 ARegV abzustellen und mehr auf die Frage, inwiefern die jeweiligen Kosten vom Netzbetreiber tatsächlich beeinflusst werden können oder nicht. Kann der Netzbetreiber bestimmte Kosten per se oder aber in seiner konkreten Situation definitiv nicht beeinflussen, dürfen diese nicht unter die Effizienzvorgabe fallen.
2. Vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten
Eine etwas verwirrende Bezeichnung ("vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten") wird in der ARegV benutzt, um die an sich beeinflussbaren Kosten eines (möglichst) effizienten Netzbetriebes zu beschreiben. Insofern misst die Verordnung diesem Begriff wohl eine andere Bedeutung bei, als der Gesetzgeber in § 21a Abs. 6 Satz 2 Nr. 7 EnWG: die Erwähnung der vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten im EnWG bezieht sich auf die eigentlich (dauerhaft oder vorübergehend) nicht beeinflussbaren Kosten, während in der ARegV eher der Teil der beeinflussbaren Kosten gemeint ist, der als effizient anzusehen ist [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 45].
Eine etwas verwirrende Bezeichnung ("vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten") wird in der ARegV benutzt, um die an sich beeinflussbaren Kosten eines (möglichst) effizienten Netzbetriebes zu beschreiben. Insofern misst die Verordnung diesem Begriff wohl eine andere Bedeutung bei, als der Gesetzgeber in § 21a Abs. 6 Satz 2 Nr. 7 EnWG: die Erwähnung der vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten im EnWG bezieht sich auf die eigentlich (dauerhaft oder vorübergehend) nicht beeinflussbaren Kosten, während in der ARegV eher der Teil der beeinflussbaren Kosten gemeint ist, der als effizient anzusehen ist [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 45].
In jedem Fall sind die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten auch aus Sicht des Verordnungsgebers nicht zu beanstanden. Das sind gem. § 11 Abs. 3 ARegV diejenigen Kosten, welche nach Vergleich mit anderen (vergleichbaren) Netzbetreibern mit dem betroffenen Unternehmen als einwandfrei anzusehen sind, weil auch der effizienteste Netzbetreiber Kosten in dieser Höhe tragen muss. Aus Sicht der ARegV sind die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten ein Wert, der aus dem Effizienzvergleich resultiert. Um Missverständnisse zu vermeiden kann statt "vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten" auch von "effizienten Kosten" gesprochen werden, die im Gegensatz zu Ineffizienzen (in der ARegV: "beeinflussbare Kosten") nicht verringert werden müssen.
3. Beeinflussbare Kosten (Ineffizienzen)
Die im Vergleich mit anderen Netzbetreibern als vermeidbar identifizierten Kosten (beeinflussbare Kosten) werden auch als sog. Ineffizienzen bezeichnet. Unter bestimmten, in § 15 Abs. 1 ARegV genannten Umständen können dabei besondere Umstände des Netzbetreibers berücksichtigt werden, so dass der als "ineffizient" identifizierte Kostenbereich reduziert werden kann. Im Übrigen sind die Ineffizienzen abzubauen.
Die im Vergleich mit anderen Netzbetreibern als vermeidbar identifizierten Kosten (beeinflussbare Kosten) werden auch als sog. Ineffizienzen bezeichnet. Unter bestimmten, in § 15 Abs. 1 ARegV genannten Umständen können dabei besondere Umstände des Netzbetreibers berücksichtigt werden, so dass der als "ineffizient" identifizierte Kostenbereich reduziert werden kann. Im Übrigen sind die Ineffizienzen abzubauen.
Die ermittelten Ineffizienzen sind das entscheidende Ergebnis der Effizienzanalyse und fließen in die Berechnung der Erlösobergrenze entsprechend ein.
Mit dem Effizienzvergleich wird die Effizienz des Netzbetreibers in der Weise ermittelt, dass seine Kostenstruktur in Form von Kennzahlen analysiert wird [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 32]. Dabei werden solche Faktoren berücksichtigt, wie:
- Kostenniveau aller Netzbetreiber,
- geografische und sonstige Gegebenheiten des jeweiligen Netzbetreibers,
- Anlagevermögen des Netzbetreibers,
- sonstige Umstände, deren Einfluss auf seine Effizienz der Netzbetreiber nachweist (§ 16 Abs. 2 ARegV).
Der Vergleich erfolgt gem. §§ 13 und 14 ARegV in der Weise, dass die sog. Aufwandsparameter aus § 14 ARegV (vereinfacht ausgedrückt sind es die gem. § 6 ARegV ermittelten Kosten abzüglich der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten) ins Verhältnis zu den Vergleichsparametern gem. § 13 ARegV gesetzt werden. Als Vergleichsparameter wird insgesamt der Umfang der vom Netzbetreiber erbrachten Leistungen zugrunde gelegt, auf den sich seine Kosten beziehen, d. h. gem. § 13 Abs. 3 ARegV z. B. die Anzahl der Anschlüsse, versorgte Fläche, Leitungslänge usw.
Der Vergleich wird dabei entsprechend dem Gebot der Robustheit gem. § 21a Abs. 5 S. 5 EnWG auf zwei Wegen parallel vorgenommen. In § 12 i. V. m. Anlage 3 zu ARegV ist vorgesehen, dass der Effizienzvergleich nach zwei Berechnungsmethoden erfolgen soll:
- der Dateneinhüllungsanalyse (Data Envelopment Analysis - DEA) und
- der Stochastischen Effizienzgrenzenanalyse (Stochastic Frontier Analysis - SFA).
So wird auf der Grundlage der Kostenbasis sowie nach Maßgabe der §§ 12 ff. ARegV ein individueller Effizienzwert des Netzbetreibers berechnet. Aus diesem Effizienzwert ergibt sich die individuelle Effizienzvorgabe für den Netzbetreiber. Je schlechter der Effizienzwert, desto strenger die Effizienzvorgabe, weil geringere Effizienz ein höheres Kosteneinsparungspotenzial bietet [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 32]. Das Unternehmen mit dem besten Verhältnis zwischen Leistungserbringung und Aufwand wird als das effizienteste betrachtet [Ruge, in: Schneider/Theobald, Recht der Energiewirtschaft, § 18, Rn. 35] und erhält den Effizienzwert von 100%. Alle anderen Unternehmen erhalten einen entsprechend niedrigeren Wert, der allerdings nicht niedriger als 60 % sein darf, weil es einem Unternehmen unmöglich ist, in der kurzen Zeit einer Regulierungsperiode noch höhere Einsparungen vorzunehmen.
In § 16 Abs. 2 ARegV ist eine Anpassung der Effizienzvorgabe für den Fall vorgesehen, dass die Vorgabe mit zumutbaren Maßnahmen nicht erreicht bzw. übertroffen werden kann. Allerdings muss der Netzbetreiber in diesem Fall nachweisen, dass er die Vorgabe nicht erreichen bzw. übertreffen kann.
Gem. § 16 ARegV wird der Effizienzwert bei der Berechnung der Erlösobergrenzen in der Weise berücksichtigt, dass die als ineffizient (und damit an sich überflüssig) identifizierten Kosten schrittweise abzubauen sind. Die Regulierungsbehörde legt deshalb einen Pfad fest, auf dem der Netzbetreiber die (angestrebte) Effizienz zu erreichen hat, so dass er am Ende dieses Pfades lediglich diejenigen Erlöse aufweist, die auch der effizienteste Netzbetreiber erzielen würde.
Die Erlösobergrenze wird für die einzelnen Jahre in der Weise berechnet, dass die Erlöse um die Ineffizienzen schrittweise vermindert werden. Selbstverständlich können andere Regulierungsfaktoren (Geldwertentwicklung, Netzausbau) dazu führen, dass die Erlösobergrenze nominell gar nicht sinkt. Die ineffizienten Kosten werden dann jedoch schrittweise aus den Erlösen verdrängt.
Das komplexe, oben geschilderte Verfahren ist nicht immer zwingend anzuwenden. Nach Maßgabe des § 24 ARegV können kleinere Netzbetreiber (bis zu 15.000 Kunden bei Gasnetz, 30.000 bei Strom) eine vereinfachte Effizienzvorgabe beantragen, die dann für die betroffene Regulierungsperiode maßgeblich ist. Für die erste Regulierungsbehörde wurde für solche Fälle ein Wert von 87,5 % angenommen.
Kategorie: CategoryEnergierecht, CategoryEnergierechtLexikon
Siehe auch:
- Artikel über die Anreizregulierung sowie Regulierung der Netzentgelte
