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Inhaltsverzeichnis des Artikels

Regulierung der Netzentgelte

in der Strom- und Gaswirtschaft

Zu Rechtsfragen der Berechnung von Erlösobergrenzen und auf dieser Grundlage der Netznutzungsentgelte vgl. auch separaten Artikel zur Anreizregulierungsverordnung und im Zusammenhang mit dem Begriff Effizienzvorgabe vgl. auch den Artikel über den Effizienzwert.

A. Einleitung

Der Netzzugang als solcher führt zu keinem gewünschten Zustand aus dem Blickwinkel der Liberalisierung der Energiewirtschaft, wenn Netzbetreiber überhöhte Entgelte für die Netznutzung erheben. Da es sich bei Energieversorgungsnetzen um natürliche Monopole handelt, können die Betreiber zur Erzielung einer Monopolrendite durchaus geneigt sein. In solchen Fällen ist der Energiepreis beim Endkunden trotz Wettbewerbs zwischen den Lieferanten überhöht. Darüber hinaus treten Wettbewerbsverzerrungen auf, wenn der Netzbetreiber im gleichen Unternehmen bzw. zumindest im gleichen Konzern vereint ist, wie ein Erzeuger oder Lieferant.

Deshalb ist staatliche Überwachung der Entgelte für Netznutzung wesentlicher Bestandteil der Marktordnung und für Wettbewerb am Energiemarkt und für ökonomische Effizienz des Gesamtsystems unerlässlich.

B. Rechtslage


1. Rechtsquellen

Die gesetzliche Grundlage der Netzentgeltregulierung ist in § 21 EnWG und ff. enthalten, die in den Ausführungsverordnungen StromNEV, GasNEV und ARegV um Detailregelungen ergänzt werden.
Darüber hinaus sind bei der Festlegung von Netzentgelten - insbesondere im grenzüberschreitenden Bereich - die europäischen Stromhandelszugangsverordnung Nr. 714/2009 und die Erdgaszugangsverordnung Nr. 715/2009 zu beachten.

2. Rechtlicher Rahmen nach EnWG

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Im EnWG wird der rechtliche Rahmen durch die § 21 EnWG, § 21a EnWG, § 23a EnWG, § 112a EnWG gebildet.
Dabei werden durch § 21 I 1 EnWG die Bedingungen festgelegt. Demnach müssen die Netzentgelte
    • angemessen
    • diskriminierungsfrei
    • transparent sein.

Weiterhin wird in § 21 EnWG der Vergleich von Effizienz und Strukturen bei Netzbetreibern anhand der Kosten vorgeschrieben. Dabei sollen dann die Anreize aus der Anreizregulierung berücksichtigt werden und trotzdem auf eine angemessene risikoangepasste und wettbewerbsfähige Verzinsung des Kapitals geachtet werden.
Das Vergleichsverfahren ist durch die Kontrollen der Regulierungsbehörden durchzuführen (§ 21 III EnWG) und wird zur Bestimmung der Entgelthöhe herangezogen (§ 21 IV EnWG).

Der § 21a EnWG setzt den Rahmen für die in § 21 EnWG vorgeschriebene Anreizregulierung und legt auch die Regulierungsperiode fest. Diese darf 2 Jahre nicht unter- und 5 Jahre nicht überschreiten (§ 21a III EnWG), wobei § 3 II ARegV eine Periode von 5 Jahren festgeschrieben hat. Anhand des Effizienzvergleichs werden Erlösobergrenzen festgelegt (§ 21a EnWG i.V.m. § 4 I ARegV) und in diesen Grenzen können die Netzbetreiber ihre Netznutzungsentgelte festlegen. In diesem Effizienzvergleich wird zwischen beeinflussbaren und nicht beeinflussbaren Kosten unterschieden, da sich die Anreizregulierung ausschließlich auf die beeinflussbaren Kosten bezieht. Nur bei den beeinflussbaren Kosten ist es dem Netzbetreiber möglich, selbst an der Effizienz des Unternehmens zu arbeiten. Des Weiteren berücksichtigt die Anreizregulierung auch die Versorgungsqualität, die auf die Erlösobergrenzen Einfluss nehmen, wobei hier Netzausfallquoten, Stabilität, Ausbaustufen und Investitionen des Netzes berücksichtigt werden. Gleichwohl darf die Regulierung (Effizienzvorgaben, Erlösobergrenzen) nur in einem zumutbaren Rahmen erfolgen, die es den Netzbetreibern ermöglicht die tatsächlichen Vorgaben einzuhalten.

Im § 23a EnWG wird vor allem die Erteilung der Genehmigung der Netznutzungsentgelte geregelt, die durch die Netzbetreiber zu beantragen sind. Weitere Regelungen des § 23a EnWG betreffen den Beantragungszeitpunkt sowie etwaige Verfahrensvorschriften (Eingang, Widerruf, Befristung usw.). Eine Beantragung der Genehmigung entfällt, wenn die Netznutzungsentgelte nach den Vorgaben der Anreizregulierung festgelegt wurden, was mit Einführung der ARegV die Regel ist.

Den Rahmen durch das EnWG schließt der § 112a EnWG, in dem angeordnet wird, dass die Bundesnetzagentur einen Bericht anzufertigen hat, in dem ein Konzept für die Einführung der Anreizregulierung manifestiert wird. In diesem Konzept soll die Durchführung der Anreizregulierung im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben niedergelegt sein. An diesem Konzept sind die Bundesnetzagentur, die Bundesländer, die Wissenschaft sowie die betroffenen Wirtschaftskreise beteiligt.


3. Rechtlicher Rahmen nach ARegV

Die ARegV wurde zum 01.01.2009 eingeführt und bildet die Vorgaben für die anreizregulierten Netznutzungsentgelte. Insbesondere sind dafür die § 12 ARegV, § 16 ARegV, § 17 ARegV und § 18 ARegV zu beachten. § 12 ARegV regelt den im EnWG vorgeschriebenen Effizienzvergleich, der vor der eigentlichen Regulierungsperiode stattfindet und für die gesamten 5 Jahre (§ 3 II ARegV) gilt. Durch § 16 ARegV werden die Effizienzvorgaben in ihrer Entstehung und Einhaltung geregelt. Die Effizienzvorgaben werden durch die Auswertung des Effizienzvergleichs ermittelt und daraus resultieren die Erlösobergrenzen. Die Erlösobergrenzen an sich werden § 21a II EnWG i.V.m. § 4 I ARegV geregelt und werden vorab für jedes Kalenderjahr, innerhalb der Regulierungsperiode einzeln bestimmt (§ 4 II ARegV). Die Einhaltung wird durchweg über das Regulierungskonto (§ 5 ARegV) überwacht und eventuelle Anpassungen an der Erlösobergrenze können vom Regulierungskonto aus jährlich entschieden werden.

Die folgende Übersicht soll verdeutlichen, was alles auf die Erlösobergrenze einwirkt.
(image: https://ife.erdaxo.de/uploads/EnergieRNNE/Erloesobergrenzen.jpg)

Die eigentlichen Netznutzungsentgelte bestimmen sich aus § 17 ARegV, der die Umsetzung der Erlösobergrenzen definiert und der zugleich die Anpassung der Netznutzungsentgelte steuert. Eine Anpassung ist grundsätzlich nur erlaubt, wenn durch eine Veränderung der nicht beeinflussbaren Kosten die Nutzungsentgelte eine solche Anpassung nötig haben. Zu einer Anpassung, die eine Senkung der Nutzungsentgelte zu Folge haben, ist der Netzbetreiber jedoch verpflichtet.
In den § 18 ARegV bis § 20 ARegV sind die Qualitätsvorgaben verankert, die zur Sicherung eines langfristig angelegten, leistungsfähigen und zuverlässigen Netzbetriebs nötig sind.

4. Rechtlicher Rahmen nach StromNEV

Als letztes Gesetz, das Regelungen zur Preisentstehung zum Inhalt hat, ist die StromNEV zu nennen, in der die Berechnungsvorgaben verankert sind. Die § 4 StromNEV bis § 11 StromNEV bestimmen welche Kosten grundsätzlich zur Ermittlung der Netznutzungsentgelte herangezogen werden dürfen. Hier sind vor allem Kosten die das Eigenkapital mindern zu nennen, wie aufwandsgleiche Kostenpositionen, Abschreibungen, EK-Verzinsung, Steuern oder Netzverluste. Diese Kosten sind aus der GuV des letzten abgeschlossenen Geschäftsjahres zu nehmen und es dürfen nur Kosten verwendet werden, die auch bei vergleichbaren Netzbetreibern entstehen. Die Kosten für die Kalkulation der Netznutzungsentgelte dürfen verschiedene Arten der Kostenaufstellung verwendet werden. In den § 14 StromNEV bis § 16 StromNEV sind dazu Kalkulationen nach Kostenstellen und Kostenträgern definiert.

Unter Beachtung dieser rechtlichen Vorgaben können die Netzbetreiber die Netznutzungsentgelte bestimmen und für den Netznutzer festlegen.

5. Kosten- vs. Anreizregulierung

a. Gründe für die Einführung der ARegV:

    • Netzbetreiber haben kein Eigeninteresse ihre Kosten zu senken um daraus generierte Gewinne an den Endverbraucher weiter zugeben.
    • Die Monopolstellung der Netzbetreiber soll geschwächt werden um somit eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen.
    • Es soll ein Anreiz geschaffen werden Kosteneinsparpotenziale zu nutzen.

b. Unterschiede einer Anreizregulierung zu einem Kostenorientierten Regime:

    • Die Preise/Erlöse werden nicht vergangenheitsbezogen auf Basis der Kosten des Unternehmens ermittelt, sondern sind zukunftsorientiert ausgerichtet.
    • Je nach Ausgestaltung bleibt ein relativ hoher Grad an Flexibilität er-halten, solange die festgelegten Grenzen eingehalten werden.
    • Die Obergrenzen werden für mehrere Jahre festgelegt, so dass regulierte Unternehmen zusätzlich Gewinne bis zur Neufestsetzung der Preis-/Erlösobergrenzen realisieren könne. Folglich ergibt sich hier ein Gestaltungsspielraum für die Netzbetreiber.

c. Veränderung durch die Anreizregulierung

(image: https://ife.erdaxo.de/uploads/EnergieRNNE/Aenderungen_durch_ARegV.jpg)

Durch die Einführung der Anreizregulierung (ARegV) werden mittelfristig die Erlöse von den Kosten entkoppelt.

Fallbeispiel
(image: https://ife.erdaxo.de/uploads/EnergieRNNE/Fallbeispiel.jpg)

Das Beispiel zeigt, dass der Betreiber (A) in der Lage ist, durch die Erhöhung des Netzentgeltes die Konkurrenz (B) so weit zu schwächen, dass diese extreme Anstrengungen und Verluste in Kauf nehmen muss, um wieder den alten Vorteil gegenüber A herzustellen. A hingegen hat eigentlich gar keine Verluste, da er seine eingeplanten Gewinneinbußen bei der Herstellung durch die Konkurrenz (A) ausgeglichen bekommt. Es ist somit kein Wettbewerb möglich!
Hier setzt die Anreizregulierung an!

6. Grundlegende Mechanismen der Netzentgeltkalkulation

Der zentrale Mechanismus der Anreizregulierung ist die Festlegung der Erlösobergrenze durch die Regulierungsbehörde. Die Erlösobergrenze wird gem. § 11 ARegV und ff. wie folgt ermittelt:
    • die Grundlage der Berechnung sind die gem. den 7Netzentgeltverordnungen ermittelten Kosten des Netzbetreibers,
    • auf der Grundlage dieser Kosten führt die Regulierungsbehörde einen Effizienzvergleich durch, dessen Resultat die Effizienzvorgabe für den Netzbetreiber ist; Details dazu im Artikel über die Effizienzvorgabe;
    • dabei wird die allgemeine Geldwertentwicklung (kostensteigernd als Inflation) sowie die allgemeine Produktivität (kostenmindernd als Produktivitätssteigerung) der Branche berücksichtigt;
    • darüber hinaus ist der Umfang der Tätigkeit im Rahmen des sog. Erweiterungsfaktors in die Berechnung einzubeziehen;
    • schließlich wird das sog. Regulierungskonto bei der Festsetzung der Erlösobergrenzen zum Ausgleich gebracht.

Der Effizienzvergleich


Der Effizienzvergleich, geregelt in den § 12 ARegV bis § 14 ARegV, ist die Grundlage für die Effizienzvorgaben des Netzbetreibers, welche einen Einfluss auf die Höhe der Erlösobergrenzen nehmen.
Hierfür ist es wichtig zwischen beeinflussbaren und nicht beeinflussbaren Kosten zu unterscheiden. Die Unterscheidung dieser beiden Kostenanteile ist bereits dem § 21a EnWG zu entnehmen. Der § 11 ARegV setzt diese Unterscheidung um.
Für den Effizienzvergleich wird nach § 12 II ARegV von den Gesamtkosten die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten abgezogen. Der verbleibende Anteil ist dann die Grundlage für den Effizienzvergleich (siehe Abbildung).

(image: https://ife.erdaxo.de/uploads/EnergieRNNE/Effizienzvergleich.jpg)

Deshalb ist zunächst zu klären was dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten sind. Diese sind im § 11 II ARegV abschließend aufgezählt und haben keinen Einfluss auf den Effizienzvergleich. Der Grund hierfür liegt darin, dass diese Kosten kein Steigerungspotential besitzen, da sie weder der Art, noch der Höhe nach vom Netzbetreiber beeinflussbar sind.
Der restliche Kostenblock fließt in den Effizienzvergleich nach den §§ 12 ARegV ff. ein. Als Resultat hieraus erfolgt eine Aufteilung dieses Kostenblocks in einen effizienten und ineffizienten Anteil.
Bestandteil des effizienten Anteils sind die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten § 11 III ARegV. Diese Kosten sind nur langfristig abbaubar. Beispielhaft hierfür sind Kosten die durch gebietsstrukturelle Merkmale vorgegeben sind.
Der ineffiziente Anteil besteht aus den beeinflussbaren Kosten, § 11 IV ARegV. Hierzu zählen alle Kostenanteile, die nicht dauerhaft oder vorübergehend nicht beeinflussbar sind. Diese Kosten sind auf Entscheidungen des Netzbetreibers oder seine Unternehmensstruktur zurückzuführen.

Für den Effizienzvergleich kommen zwei Methoden in Betracht, die DEA (Data Envelopment Analysis) und die SFA (Stochastic Frontier Analysis). Geregelt sind die Methoden im § 12 I 1 ARegV i.V.m. Anlage 3 der ARegV.
Grund für die Anwendung der beiden Methoden nebeneinander ist die geforderte Robustheit der Effizienzvorgaben im § 21a V 5 EnWG. D.h., dass durch geringfügige Änderungen einzelner Parameter keine übermäßigen Änderungen der Effizienzvorgaben erfolgen sollen.
Kommt es zu Abweichung zwischen den beiden Methoden, so ist, nach § 12 III ARegV, der höhere Wert zu nehmen.
Damit die im § 21a V 4 EnWG genannten Anforderungen an Effizienzvorgaben Zumutbarkeit, Erreichbarkeit und Übertreffbarkeit, auch umsetzbar für den Netzbetreiber sind, hat er zum Erreichen einen mehrjährigen Zeitraum zur Verfügung.

Als weiteres Merkmal des Effizienzvergleichs ist der § 12 IV ARegV zu nennen. Dieser sieht eine Deckelung der Effizienzwerte nach unten bei 60 % vor. Das im Effizienzvergleich beste Unternehmen bekommt hier den Wert von 100%. Alle anderen Unternehmen erhalten einen entsprechenden niedrigeren Wert, der allerdings nicht niedriger als 60 % sein kann. Sollten die für den jeweiligen Netzbetreiber ermittelten Effizienzvorgaben unter allen möglichen und zumutbaren Maßnahmen nicht erreichbar und übertreffbar sein, so muss die Regulierungsbehörde diese für den entsprechenden Netzbetreiber anpassen. Allerdings hat dieser nachzuweisen, dass von ihm alle möglichen und zumutbaren Maßnahmen unternommen wurden.

Für Anbieter mit weniger als 30000 Stromkunden (15000 Gaskunden) kann ein einfaches Verfahren in Betracht gezogen werden. Hier wird für die erste Regulierungsbehörde ein gemittelter Wert von 87,5 % angenommen.

C. Fallbeispiel

Der Energieversorger Stromausfall (S) betreibt ein Stromnetz in der Stadt Wattenhausen und in ihrer Umgebung. Die steigenden Betriebskosten des Netzes belasten immer stärker das Finanzergebnis des Unternehmens, weshalb seine Geschäftsführung eine "Netzentgeltoffensive" eröffnet. Ziel der Maßnahmen bei S ist eine vollständige Abdeckung der Kosten des Netzbetriebes in den Netzentgelten.

Da die Netzentgelte derzeit gemäß den Regeln der sog. Anreizregulierung gebildet werden sollen, sucht die Geschäftsführung von S eine Strategie für die Unternehmensführung, damit die o. g. Ziele erreicht werden können. Deshalb fragt die Geschäftsführung:

1) Wie nach der aktuellen Rechtslage Entgelte für die Netznutzung festzulegen sind?

siehe Punkt 5. Kosten- vs. Anreizregulierung und 6. Grundlegende Mechanismen der Netzentgeltkalkulation

2) Welche Strategie dem Versorger zu empfehlen ist, wenn der Netzbetrieb profitabel erfolgen soll?

Um einen profitablen Netzbetrieb zu erreichen, muss der Netzbetreiber an einer Reduzierung seiner Kosten arbeiten. War es früher möglich die Kosten mit in den Ansatz zu bringen (unter der Voraussetzung der Genehmigung der Kosten durch die Bundesnetzagentur), ist dies durch die Anreizregulierung nicht mehr möglich.

Durch die Vorgabe einer festen Erlösobergrenze ergibt sich die Rendite als Residualgröße aus der Erlösobergrenze abzüglich der Gesamtkosten. Die Gesamtkosten bestehen, wie schon bereits genannt, aus beeinflussbaren (anreizregulierte) und nicht beeinflussbaren Kosten. Deshalb hat das Unternehmen seine Effizienz zu erhöhen um die beeinflussbaren Kosten zu senken und somit eine höhere Rendite zu erzielen. Je schneller dabei das Unternehmen effizient wird, desto schneller und größer ist die Rendite.

Möglichkeiten zur Kostensenkung liegen unteranderem bei der Effizienz der Instandhaltung der Netze. Weiterhin sollten vor allem bürokratische Ineffizienzen (bspw. Verwaltung) abgebaut werden und eine effizientere Betriebsführung vorgenommen werden.



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