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Effizienzvergleich
Begriff und Bedeutung des Effizienzvergleichs, der Effizienzvorgabe und des Effizienzwertes als zentraler Mechanismen der Anreizregulierungsverordnung
A. Allgemeine Informationen
Der Effizienzvergleich, geregelt in den § 12 ARegV bis § 14 ARegV, ist die Grundlage für die Effizienzvorgaben für den Netzbetreiber, welche einen entscheidenden Einfluss auf die Höhe der Erlösobergrenzen haben. Über die aus dem Effizienzvergleich resultierende Effizienzvorgabe sollen Netzbetreiber einen Anreiz erhalten, die höchstmögliche Effizienz zu erreichen. Anders ausgedrückt führt dieser Regulierungsansatz dazu, dass der effizienteste Netzbetreiber "den Ton angibt" und in einer langfristigen Perspektive alle sein Effizienzniveau erreichen sollen.
Nachstehend wird die Ermittlung des Effizienzwertes im Wege des Effizienzvergleichs näher erläutert.
B. Nicht beeinflussbare Kosten und Ineffizienz
Zentrale Begriffe des Effizienzvergleichs sind die beeinflussbaren und nicht beeinflussbaren Kosten. Diese Unterscheidung ist bereits in § 21a EnWG enthalten. Die §§ 11 ff. ARegV setzen diese Unterscheidung um.
Das im Detail recht komplexe Verfahren zur Ermittlung des Effizienzwertes für das jeweilige Netzunternehmen trifft im Ergebnis die Aussage darüber, welche Kosten:
- dauerhaft nicht beeinflussbar sind und deshalb bedingungslos im Netzentgelt zu berücksichtigen sind;
- vorübergehend nicht beeinflussbar sind, weil sie auch beim effizientesten Netzbetreiber vorkommen, so dass sie ebenfalls im Netzentgelt zu berücksichtigen sind;
- als Ineffizienz bezeichnet werden können, also vom Netzbetreiber im konkreten Fall beeinflussbar und deshalb schrittweise abzubauen sind.
Die Unterscheidung zwischen beeinflussbaren und nicht beeinflussbaren Kosten ist notwendig, da sich die Anreizregulierung ausschließlich auf die beeinflussbaren Kosten beziehen kann. Nur bei den beeinflussbaren Kosten ist es dem Netzbetreiber möglich, selbst an der Effizienz des Unternehmens zu arbeiten. Die Regulierung darf nur in einem zumutbaren Rahmen erfolgen, in dem die Vorgaben tatsächlich eingehalten werden können.
1. Dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten
Die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten können grundsätzlich nicht durch den Netzbetreiber reduziert werden. Deshalb können sie keiner Anreizregulierung unterliegen. Sie müssen deshalb (nach Abzug der eventuellen, ebenso nicht beeinflussbaren Erlösen) in den Netznutzungsentgelten in jedem Fall berücksichtigt werden). Welche Kosten im Einzelnen dauerhaft nicht beeinflussbar sind, regelt § 11 ARegV.
Die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten können grundsätzlich nicht durch den Netzbetreiber reduziert werden. Deshalb können sie keiner Anreizregulierung unterliegen. Sie müssen deshalb (nach Abzug der eventuellen, ebenso nicht beeinflussbaren Erlösen) in den Netznutzungsentgelten in jedem Fall berücksichtigt werden). Welche Kosten im Einzelnen dauerhaft nicht beeinflussbar sind, regelt § 11 ARegV.
2. Vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten
Eine etwas verwirrende Bezeichnung ("vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten") wird benutzt, um die an sich beeinflussbaren Kosten eines (möglichst) effizienten Netzbetriebes zu beschreiben. Die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten sind aus Sicht des Gesetzgebers ebenfalls nicht zu beanstanden. Das sind diejenigen Kosten, welche nach der Effizienzanalyse vergleichbarer Netzbetreiber (Vergleich gem. § 12 ARegV) mit dem betroffenen Unternehmen als einwandfrei anzusehen sind, weil auch der effizienteste Netzbetreiber Kosten in dieser Höhe tragen muss. Die genauen Parameter für den Vergleich nach § 12 ARegV nennt § 13 ARegV. Welche Kosten dabei in die Berechnung einfließen, bestimmt § 14 ARegV.
Eine etwas verwirrende Bezeichnung ("vorübergehend nicht beeinflussbare Kosten") wird benutzt, um die an sich beeinflussbaren Kosten eines (möglichst) effizienten Netzbetriebes zu beschreiben. Die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten sind aus Sicht des Gesetzgebers ebenfalls nicht zu beanstanden. Das sind diejenigen Kosten, welche nach der Effizienzanalyse vergleichbarer Netzbetreiber (Vergleich gem. § 12 ARegV) mit dem betroffenen Unternehmen als einwandfrei anzusehen sind, weil auch der effizienteste Netzbetreiber Kosten in dieser Höhe tragen muss. Die genauen Parameter für den Vergleich nach § 12 ARegV nennt § 13 ARegV. Welche Kosten dabei in die Berechnung einfließen, bestimmt § 14 ARegV.
3. Beeinflussbare Kosten (Ineffizienzen)
Die im Vergleich mit anderen Netzbetreibern als vermeidbar identifizierten Kosten (beeinflussbare Kosten) werden auch als sog. Ineffizienzen bezeichnet. Unter bestimmten, in § 15 ARegV genannten Fällen können dabei besondere Umstände des Netzbetreibers zusätzlich berücksichtigt werden, so dass der als "ineffizient" identifizierte Kostenbereich noch reduziert werden kann. Im Übrigen sind die Ineffizienzen abzubauen.
Die im Vergleich mit anderen Netzbetreibern als vermeidbar identifizierten Kosten (beeinflussbare Kosten) werden auch als sog. Ineffizienzen bezeichnet. Unter bestimmten, in § 15 ARegV genannten Fällen können dabei besondere Umstände des Netzbetreibers zusätzlich berücksichtigt werden, so dass der als "ineffizient" identifizierte Kostenbereich noch reduziert werden kann. Im Übrigen sind die Ineffizienzen abzubauen.
Die ermittelten Ineffizienzen sind das entscheidende Ergebnis der Effizienzanalyse und fließen in die Berechnung der Erlösobergrenze entsprechend ein.
Zur Vermeidung von Fehlern bei der Anwendung der zugrunde liegenden ökonomischen Modelle (sog. Methodenrobustheit gem. § 21a Abs. 5 S. 5 EnWG) sind für den Effizienzvergleich nach § 12 i. V. m. Anlage 3 ARegV zwei Berechnungsmethoden parallel zueinander anzuwenden.
- Dateneinhüllungsanalyse (Data Envelopment Analysis - DEA) und
- Stochastische Effizienzgrenzenanalyse (Stochastic Frontier Analysis - SFA).
Effizienz ist dabei eine Relation von wirtschaftlichem Input und Output und kann als Maßstab für die Ressourcenwirtschaftlichkeit dienen; wenn für ein konkretes wirtschaftliches Ergebnis nur ein kleiner Aufwand benötigt wird, dann ist die Aufgabe effizient erledigt worden.
Gem. § 16 ARegV wird der Effizienzwert in der Weise bei der Berechnung der Erlösobergrenzen berücksichtigt, dass die als ineffizient (und damit an sich überflüssig) identifizierten Kosten schrittweise abzubauen sind. Die Regulierungsbehörde legt deshalb einen Pfad fest, auf dem der Netzbetreiber die (angestrebte) Effizienz zu erreichen hat, so dass er am Ende dieses Pfades lediglich Erlöse aufweist, welche im Verhältnis auch der effizienteste Netzbetreiber erzielt hätte.
Aus dem so ermittelten Pfad sowie aus den übrigen (nicht beeinflussbaren) Kosten einschließlich der Kapitalverzinsung resultieren die Erlösobergrenzen.
Das komplexe, oben geschilderte Verfahren muss in manchen Fällen nicht angewendet werden. Nach Maßgabe des § 24 ARegV können kleinere Netzbetreiber (15.000 Kunden bei Gasnetz, 30.000 bei Strom) eine vereinfachte Effizienzvorgabe beantragen, die dann für die betroffene Regulierungsperiode maßgeblich ist.
Deshalb ist zunächst zu klären was dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten sind. Diese sind im § 11 II ARegV abschließend aufgezählt und haben keinen Einfluss auf den Effizienzvergleich. Der Grund hierfür liegt darin, dass diese Kosten kein Steigerungspotential besitzen, da sie weder der Art, noch der Höhe nach vom Netzbetreiber beeinflussbar sind.
Der restliche Kostenblock fließt in den Effizienzvergleich nach den §§ 12 ARegV ff. ein. Als Resultat hieraus erfolgt eine Aufteilung dieses Kostenblocks in einen effizienten und ineffizienten Anteil.
Bestandteil des effizienten Anteils sind die vorübergehend nicht beeinflussbaren Kosten § 11 III ARegV. Diese Kosten sind nur langfristig abbaubar. Beispielhaft hierfür sind Kosten die durch gebietsstrukturelle Merkmale vorgegeben sind.
Der ineffiziente Anteil besteht aus den beeinflussbaren Kosten, § 11 IV ARegV. Hierzu zählen alle Kostenanteile, die nicht dauerhaft oder vorübergehend nicht beeinflussbar sind. Diese Kosten sind auf Entscheidungen des Netzbetreibers oder seine Unternehmensstruktur zurückzuführen.
Für den Effizienzvergleich kommen zwei Methoden in Betracht, die DEA (Data Envelopment Analysis) und die SFA (Stochastic Frontier Analysis). Geregelt sind die Methoden im § 12 I 1 ARegV i.V.m. Anlage 3 der ARegV.
Grund für die Anwendung der beiden Methoden nebeneinander ist die geforderte Robustheit der Effizienzvorgaben im § 21a V 5 EnWG. D.h., dass durch geringfügige Änderungen einzelner Parameter keine übermäßigen Änderungen der Effizienzvorgaben erfolgen sollen.
Kommt es zu Abweichung zwischen den beiden Methoden, so ist, nach § 12 III ARegV, der höhere Wert zu nehmen.
Damit die in § 21a V 4 EnWG genannten Anforderungen an Effizienzvorgaben Zumutbarkeit, Erreichbarkeit und Übertreffbarkeit, auch umsetzbar für den Netzbetreiber sind, hat er zum Erreichen einen mehrjährigen Zeitraum zur Verfügung.
Als weiteres Merkmal des Effizienzvergleichs ist der § 12 IV ARegV zu nennen. Das im Effizienzvergleich beste Unternehmen erhält den Effizienzwert von 100%. Alle anderen Unternehmen erhalten einen entsprechend niedrigeren Wert, der allerdings nicht niedriger als 60 % sein kann. Grund für diese Deckelung der Effizienzwerte ist, dass die Regulierungsbehörde den Betreibern einen niedrigeren Wert nicht in einer Regulierungsperiode zumuten kann. Da es dem Unternehmen unmöglich ist in so kurzer Zeit so viele Ineffizienzen abzubauen. Sollten die für den jeweiligen Netzbetreiber ermittelten Effizienzvorgaben unter allen möglichen und zumutbaren Maßnahmen nicht erreichbar und übertreffbar sein, so muss die Regulierungsbehörde diese für den entsprechenden Netzbetreiber anpassen. Allerdings hat dieser nachzuweisen, dass von ihm alle möglichen und zumutbaren Maßnahmen unternommen wurden.
Die Grafik zeigt, dass die Unternehmen in kürzester Zeit ihre Ineffizienzen durch die Reduzierung von beeinflussbaren Kosten abbauen müssen. Effizientere Betreiber müssen dabei weniger Kosten reduzieren, um letztendlich Gewinne bis zur Erlösobergrenze zu generieren.
Für Anbieter mit weniger als 30000 Stromkunden (15000 Gaskunden) kann ein einfaches Verfahren in Betracht gezogen werden. Hier wird für die erste Regulierungsbehörde ein gemittelter Wert von 87,5 % angenommen.
